ผลจากวิกฤตโควิด-19 ทำให้รัฐบาลไทยต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะจาก 60% ของ GDP เป็น 70% ซึ่งเป็นการปรับขึ้นครั้งแรกนับตั้งแต่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในปี 2009 แม้ว่าในช่วงเวลานั้นการก่อหนี้จำเป็นสำหรับแก้ปัญหาวิกฤต ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้ก้อนใหญ่ถึง 1.5 ล้านล้านบาท และหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก 40% ของ GDP มาแตะ 60% แต่ที่น่ากังวล คือ ภายหลังจากนั้นไม่กี่ปีหนี้สาธารณะของไทย ยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่องและมีโอกาสจะชนเพดานใหม่ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า
จาก “แผนการคลังระยะปานกลาง” หรือ Medium-term fiscal framework (MTFF) ที่ปรับปรุงล่าสุดในช่วงปลายปี 2024 รัฐบาลคาดว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นไปจนถึง 69.3% ในปี 2029 หรืออีก 4 ปีข้างหน้า และยังคงอยู่ในระดับสูงในระยะต่อไป
อย่างไรก็ตาม KKP Research มองว่าการคาดการณ์ดังกล่าวอาจดีกว่าสิ่งที่จะเกิดขึ้นจริง และในระยะข้างหน้ารัฐบาลอาจต้องทบทวนแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวังและให้เกิดประโยชน์สูงสุด เนื่องจากพื้นที่ทางการคลังที่จะเหลือน้อยลงมากกว่าที่คาดได้
รัฐบาลมักจะประเมินหนี้สาธารณะต่ำไป
ข้อเท็จจริงแสดงให้เห็นว่าในอดีตที่ผ่านรัฐบาลมักจะประเมินหนี้สาธารณะต่อ GDP ในแต่ละปีต่ำกว่าความเป็นจริง โดยหากย้อนกลับไปดูตั้งแต่ปี 2019 การคาดการณ์หนี้สาธารณะในแผนการคลังระยะปานกลางของรัฐบาลมักจะถูกปรับเพิ่มขึ้นและคาดการณ์ว่าจะลดลงในระยะ 3-4 ปีถัดไปเสมอ
สมมติฐานหลักที่จะกำหนดทิศทางของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ได้แก่ รายรับ-รายจ่ายของรัฐบาล อัตราดอกเบี้ยจ่าย และอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ โดยหากรายรับต่ำกว่ารายจ่าย รัฐบาลจะมีเพียงสองทาง คือเก็บภาษีเพื่อเพิ่มรายรับหรือการกู้เงินมาชดเชยส่วนต่างดังกล่าวโดยในกรณีหลังจะกลายเป็นหนี้สาธารณะในที่สุด
การประเมินแนวโน้มหนี้สาธารณะของภาครัฐอาจแบ่งได้เป็นสามส่วน คือ
- รายรับ แม้ว่าจะในส่วนของรายรับแผนการคลังระยะปานกลางจะประเมินได้ใกล้เคียงกับตัวเลขจริงมาโดยตลอดที่ประมาณ 15% ของ GDP แต่แนวโน้มในช่วงเวลาเกือบ 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ความสามารถในการเก็บภาษีของไทยลดต่ำลงมาเรื่อย ๆ จากก่อนหน้านี้ที่ประมาณ 17% ของ GDP เหลือเพียงประมาณ 15% ของ GDP
- รายจ่ายของรัฐบาลยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จากเดิมที่เคยอยู่ที่ประมาณ 15% ของ GDP เท่ากับรายรับ แต่ในช่วงหลังโควิด-19 เพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 20% ของ GDP ส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้เพื่อชดเชยการขาดดุลในระดับสูง และกลายเป็นภาระหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
- การเติบโตของเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ โดยการประเมินการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในรูปตัวเงิน (Nominal GDP) ที่รวมผลจากเงินเฟ้อที่รัฐบาลประเมินไว้ที่ประมาณ 4% ในขณะที่การเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงหลังโควิด-19 ที่เติบโตได้เพียง 3 – 3.5% เท่านั้น ส่งผลให้การประมาณการหนี้สาธารณะต่อ GDP อาจต่ำเกินไป
หนี้สาธารณะอาจแตะ 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า
เพื่อประเมินทิศทางหนี้สาธารณะที่อาจสอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น KKP Research ได้ทดลองปรับสมมติฐานของรัฐบาลใน 2 กรณี 1) ให้การเติบโตของเศรษฐกิจ (ที่รวมผลจากเงินเฟ้อ) เหลือเพียง 3.5% ซึ่งต่ำกว่าสมมติฐานของรัฐบาลประมาณ 0.5% และ 2) ให้เศรษฐกิจเติบโตต่ำเพียง 3.5% และรัฐบาลไม่มีการลดการใช้จ่ายภาครัฐ (Fiscal Consolidation) อย่างมีนัยสำคัญ โดยสมมุติให้การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ปีละ 4.5% ของ GDP อย่างต่อเนื่อง (ซึ่งเป็นระดับเดียวกับช่วงปัจจุบัน)
ในทั้ง 2 กรณี หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทย อาจจะทะลุเพดาน 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า และถ้ามองออกไปในระยะข้างหน้าอีก 10 กว่าปีหลังจากนั้น หรือในปี 2040 หนี้สาธารณะไทยอาจจะแตะถึงระดับ 80-90% ของ GDP ในที่สุด
ประเด็นที่น่ากังวล คือ สถานการณ์เศรษฐกิจล่าสุดดูเหมือนจะไม่ค่อยดีนัก การเติบโตของเศรษฐกิจไทยที่แท้จริงในปี 2024 เติบโตเพียง 2.5% หากรวมอัตราเงินเฟ้อด้วยจะเติบโตได้เพียง 2.9% เท่านั้น ในขณะที่ผลการจัดเก็บรายได้ในช่วง 3 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2025 ยังต่ำกว่าปีที่ผ่านมาประมาณ 1.5% และการใช้จ่ายของรัฐบาลมากกว่าปีที่แล้วประมาณ 2.9 แสนล้านบาท หรือ 31% ส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้ขาดดุลงบประมาณไปแล้วมากกว่า 4.1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 47.7% ของวงเงินกู้ชดเชยการขาดดุลที่ตั้งเอาไว้ในปีงบประมาณนี้
ในสถานการณ์ปัจจุบันความเสี่ยงของภาคการคลังในปีนี้จึงเพิ่มสูงขึ้น หากมีเหตุจำเป็นให้ต้องเพิ่มการใช้จ่ายของภาครัฐสูงกว่าที่ได้คาดการณ์ไว้ หรือหากรายได้ภาครัฐในอนาคตหลุดเป้าจากภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซามากกว่าที่คาด
รัฐบาลจะเหลืองบลงทุนครึ่งเดียวในอีก 10 ปีข้างหน้า
นอกจากประเด็นวินัยทางการคลังในระยะสั้นที่น่าเป็นห่วงแล้ว ในระยะข้างหน้า KKP Research คาดว่าการใช้จ่ายของรัฐบาลจะมีข้อจำกัดอย่างมาก โดยอาจจะแบ่งออกเป็น 3 ปัจจัย
- ภาระดอกเบี้ยและการชำระคืนเงินต้นจากหนี้สาธารณะที่ปรับเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในกรณีที่ความน่าเชื่อถือของประเทศไทยลดลงจากการมีหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป จนกระทบต่อต้นทุนดอกเบี้ยของ ทั้งต่อภาครัฐและต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมด้วย
- สังคมผู้สูงอายุที่ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการปรับเพิ่มขึ้นสูงขึ้น จากปัจจุบันที่ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการผู้สูงอายุเติบโตประมาณ 3% ต่อปี หากเพิ่มขึ้นเป็น 4% ต่อปี สัดส่วนของสวัสดิการรักษาพยาบาลจะเพิ่มขึ้นเป็นครึ่งหนึ่งของงบประมาณในแต่ละปี และยังไม่รวมกับสวัสดิการผู้สูงอายุอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นเบี้ยผู้สูงอายุที่มีแนวโน้มจะต้องเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต โดยทุก ๆ 1,000 บาทต่อเดือนที่เพิ่มขึ้นจะเป็นใช้งบประมาณเกือบ 2 แสนล้านต่อปีในปัจจุบันและเพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 3 แสนล้านบาทในอีก 15 ปีข้างหน้า
- ขนาดของภาครัฐที่ขยายตัวมากขึ้น โดยเฉพาะการขยายตัวของบุคลากรภาครัฐที่มากขึ้น โดยหากประเมินจากงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาจะเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 2% โดยแนวโน้มในช่วงหลัง
จาก 3 ปัจจัยดังกล่าว KKP Research ประเมินสัดส่วนงบประมาณที่สามารถจัดสรรได้อย่างอิสระ (Discretionary expenditures) โดยมีสมมติฐานว่าภาระดอกเบี้ยจะยังสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ขณะที่ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับสวัสดิการผู้สูงอายุต่อหัวจะเพิ่มขึ้นประมาณ 2.3% ต่อปี ขณะที่การขยายตัวของงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยปีละ 4% แบ่งเป็นค่าตอบแทนเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 2% และเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอีกปีละ 2%
พบว่าในอีก 15 ปีข้างหน้าหรือในปี 2040 รัฐบาลจะเหลืองบประมาณที่ใช้จ่ายได้อย่างอิสระประมาณ 20% ของงบประมาณทั้งหมด จากที่ในปัจจุบันมีสัดส่วนสูงถึง 40% ขณะที่งบประมาณด้านสวัสดิการสังคมจะเพิ่มขึ้นจาก 24% ของงบประมาณเป็น 35% ของงบประมาณ งบประมาณด้านบุคลากรจะเป็นอีกด้านที่มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างมากเช่นเดียวกัน จาก 22% ในปัจจุบันเป็น 30% ในปี 2040 (รูปที่ 6)
อย่างไรก็ตาม การประเมินดังกล่าวเป็นเพียงประเมินเบื้องต้น และยังไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบต่อเนื่องเป็นวงจร ตัวอย่างเช่น สังคมผู้สูงอายุที่นำไปสู่ประชากรวัยทำงานที่ลดลง นอกจากเศรษฐกิจจะชะลอตัวลงตามแล้ว รายได้ภาษีของรัฐบาลจะต้องลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รายได้ที่ลดลงนำไปสู่การขาดดุลงบประมาณที่มากขึ้นและภาระดอกเบี้ยและการใช้จ่ายเงินต้นคืนที่มากขึ้น ไม่รวมว่าถ้าประเทศถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit rating) จนทำให้ต้นทุนดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อาจทำให้ค่ารักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นมากกว่าที่คาดหรือเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ตามจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ในแต่ละปี
การจัดสรรงบประมาณในสถานการณ์ดังกล่าวจะเป็นไปได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมือง การปรับลดสวัสดิการสังคมในช่วงเวลาที่สังคมมีผู้สูงอายุมากขึ้นเรื่อย ๆ ในทุกปี หรือการปรับลดค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรของรัฐ ย่อมเผชิญกระแสต่อต้านค่อนข้างมาก ขณะเดียวกัน ประเทศไทยยังต้องการการลงทุนในด้านอื่น ๆ ที่จำเป็น หรือเรียกว่าได้ว่าในวันที่ไทย “แก่” ก่อน “รวย” การบริหารงานของรัฐบาลจะเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้น และการลงทุนเพื่อยกระดับเศรษฐกิจให้เรา “รวย” ก่อน “แก่” จึงจำเป็นอย่างมากและในอีกไม่กี่ปีนี้อาจจะเป็นโอกาสสุดท้ายของประเทศ
ใกล้ถึงจุดที่หันกลับไม่ได้ในการปฏิรูปภาครัฐ
จากข้อจำกัดข้างต้นหากรัฐบาลไม่เริ่มขยับตัวตั้งแต่วันนี้ในการปฏิรูปภาครัฐอย่างจริงจัง ทั้งด้านการใช้จ่ายและรายรับของรัฐบาลก็อาจจะไม่ทันการณ์ที่จะรองรับสถานการณ์สังคมผู้สูงอายุที่ได้เริ่มเกิดขึ้น
การปฏิรูปรายจ่ายของรัฐบาลมักจะเป็นสิ่งที่ถูกพูดถึงค่อนข้างมากและมีข้อสรุปที่ค่อนข้างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น การเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐให้เงินแต่ละบาทที่ใช้จ่ายไปสร้างผลตอบแทนได้มากกว่าเงินที่ใช้ไป ไปจนถึงการลดขนาดของรัฐ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าการปฏิรูปการใช้จ่ายของรัฐเพียงด้านเดียวยังไม่เพียงพอ และจำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบภาษีที่นำไปสู่รายได้ที่เพิ่มขึ้นไปพร้อม ๆ กันด้วย
KKP Research มองว่านอกจากการขึ้นภาษีหรือขยายฐานภาษีบางประเภทแล้ว การเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีเป็นเรื่องสำคัญเร่งด่วนเป็นลำดับแรก โดยจากสถิติกำลังแรงงานในประเทศไทยประมาณ 40 ล้านคน มีประมาณ 10 ล้านคนเท่านั้นที่อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และอีกประมาณ 4 ล้านคนที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ที่จะเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (คิดเป็นเพียง 15% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ 23.6%) เช่นเดียวกับภาคธุรกิจที่มีธุรกิจอีกจำนวนมากโดยเฉพาะธุรกิจรายย่อยที่ยังอยู่นอกระบบและทำให้ภาษีเงินได้นิติบุคคลต่ำกว่าความเป็นจริง (คิดเป็น 28% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ประมาณ 12%)
การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีให้อย่างน้อยประชากรและธุรกิจส่วนใหญ่อยู่ในระบบภาษี จึงเป็นเรื่องเร่งด่วนสำคัญที่สุด เช่น การกำหนดแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้ต้องยื่นภาษี หรือการจัดทำระบบการยื่นภาษีที่สะดวกและเข้าใจง่ายมากขึ้น จะช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลได้
อีกประเด็นที่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีได้คือการปฏิรูประบบการลดหย่อนภาษีและค่าใช้จ่าย ตัวอย่างเช่น แก้ไขการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในส่วน 150,000 บาทแรก หรือการลดหรือเพิ่มการลดหย่อนภาษีหรือการหักค่าใช้จ่ายในบางรายการให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบันมากขึ้น
ขณะที่การปรับขึ้นภาษีอาจจะจำเป็นในกรณีสุดท้าย โดยควรจะเริ่มจากภาษีที่บิดเบือนระบบเศรษฐกิจในระดับต่ำก่อน ไม่ว่าจะเป็นภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือภาษีที่ลดทอนพฤติกรรมบางอย่างที่อาจสร้างต้นทุนต่อสังคมในระยะยาว อย่างเช่นภาษีสรรพสามิตบุหรี่หรือเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ส่วนภาษีที่บิดเบือนพฤติกรรมโดยทั่วไปอย่างภาษีเงินได้ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลอาจจะเป็นทางเลือกสุดท้ายที่เลือกใช้
Tagged: KKP KKP Research